政府采购项目实施过程中，采购人不能直接或者间接设置最低限价要求

来源：《中国政府采购》

作者单位：深圳市光明区公共资源交易中心

作者：申永敬 刘琳

前言

目前，政府采购公开招标项目绝大部分使用综合评分法，价格分一直占据较高权重，同时，由于政府采购规定不得设置最低限价，存在中标供应商低价中标却不能诚信履约的可能。本文通过解析低价中标可能产生的不良后果，结合政府采购实际分析其中的原因，并根据采购人主体责任要求，提出相应对策建议供采购人参考。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87 号, 以下简称“87 号令”）第十二条规定，采购人可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设置最低限价。因此，在政府采购项目实施过程中，采购人不能直接或者间接设置最低限价要求，当采购项目出现低价投标时，仅能由项目的评标委员会启动低价说明程序，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会将其作为无效投标处理。

“恶意低价竞标”产生的原因

（一）采购需求内容不完整。

一是需求内容空洞。二是缺乏必要约束，采购需求未对履约验收及违约责任做约定。

（二）采购预算编制不科学。

一是预算与项目脱节，政府采购项目预算编制较为随意，造成预算内容与项目实际情况脱节。二是预算与市场脱节，预算编制机制不完善，没有经过市场调研编报，出现虚高的情况。

（三）项目管理验收不规范。

一是内部验收走过场，部分采购人在合同关键节点，未能严格按照招标文件中规定的技术、服务、质量进行认真验收，对是否严格按照合同履约、是否严格按照工序流程、是否适用假冒伪劣产品把关不严。二是外部履约抽检机制不健全。履约抽检制度是由采购主管部门授权，集中采购代理机构参与并联合独立第三方评审机构开展的验收形式，外部履约抽检的缺位，造成采购后端监管缺失。

（四）采购人评标代表履职不到位。

一般而言，出现异常低价投标时，代理机构工作人员只会做出提醒。但有些采购人因怕担责放弃参与评标的权利，或“跟风评审”导致对低价竞标无动于衷，使采购代表的评标权流于形式。

（五）恶意行为违法成本低。

《政府采购法》等法律法规没有对恶意低价中标行为作出明确的定义和处罚依据，从实际工作来看，很少出现因合同履约问题作出过处罚的情况。

相关建议

（一）进一步科学编制采购需求，倒逼供应商诚信履约。

一是需求内容完整明确，科学编制采购需求是做好政府采购工作最重要的一环。采购人在编制采购需求时，要对项目情况、技术参数、评审办法等实质性内容约定详细、明确。

二是建立防范约束机制，预防“中标靠低价，赢利靠缩减”恶意低价竞争，比如在合同中明确合同管理、履约验收程序和违约责任，对于采购人资金预付的项目，还可以非现金形式收取履约保证金，促使供应商对所报价格是否合理作出明确判断，以实际条款限制不以诚信履约为目标的低价“冲标”者。

（二）引入重大项目预算预审机制，提高财政资金使用效益。

一是纵深调查科学测算，即在预算编制前要深度开展全面、充分的市场调研，不仅要横向参考各地区同类项目，还要纵向比较近年项目发展趋势，合理测算价格；二是引入预算预审机制，对于金额较大的政府采购项目，建议引入重大项目预算预审机制，对项目的预算重点审查和多重审查，同时还可借助外部力量开展专家论证和征集社会意见，在充分调查的基础上做出精准预算。

（三）内部强化验收外部引入抽检，加强政府采购履约管理。

一是内部强化采购主体责任，规范履约验收。采购人应当组成验收小组，制定详细的项目管理计划，对政府采购实行全过程管理，还可以要求参加本项目的其他投标人或者国家认可的质量检测机构以及其他第三方机构参与验收，精细化编制验收方案，及时对采购项目进行验收，对于履约过程中发现的问题要及时督促整改，并如实对供应商履约情况进行评价。

二是外部借鉴兄弟市经验，引入履约抽检。采购人应充分运用履约抽检机制，积极配合开展履约抽检工作，对于重大民生项目，还可以聘请政府采购特邀监督员参与履约评价监督，履约不合格的情况应及时报告财政主管部门予以处理，助力主管部门完善供应商诚信管理体系。促使各方加强重视履约抽检及评价工作，共同推动政府采购项目的规范实施。

（四）采购人强化主体责任，评审代表充分行使评审权。

87 号令将“明显不合理低价投标作为无效投标”的评审裁量权赋予了评标委员会，代理机构工作人员仅能做投标低价提醒。因此采购人应积极履行采购主体责任，委派熟悉政府采购政策及项目实际情况的评标代表参与评标，现场评标代表作为评审委员会一员，应切实担负起评审责任，敢于依法作为，独立评审，充分行使现场评审权利，将不以中标为目的的“恶意低价”提前排除。

（五）多部门联动，加强对违法行为的处罚力度。

在合同中明确违约责任，对于因恶意低价中标导致合同无法履行或产生其他不良后果的供应商，要坚决上报采购主管部门进行处罚。进一步完善信用评价体系建设，市场监督管理部门、财政部门、住房和建设部门等相关管理部门可联动建立统一的供应商信用评价体系，将弄虚作假、恶意低价中标、不诚信履约等违法行为信息共享，形成相应投标限制；同时对于诚信履约的供应商给予鼓励及适当奖励，建立良好的诚信履约导向。中标价大幅低于预算一定程度反映出预算编制、采购需求或评审过程中出现的问题，但不是“洪水猛兽”，采购人如果能准确编制预算、提前约定履约验收并能在后期严格执行且做到在评审过程中严格把关，就能避免低价中标给政府采购工作造成的不良影响。

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