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20 Apr,2020
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预算绩效管理的中国道路发布者：中招政采发布日期：2020-04-20 13:42:14
预算绩效管理的中国道路
作者：苟燕楠，上海大学总会计师，教授，复旦大学公共预算与绩效评价中心主任
中国的预算管理在过去二十年发生了实质性变化，全面规范、公开透明的现代预算制度已经有了一定基础，面向绩效的新发展正在推开。美国著名的预算专家艾伦.希克认为：考虑到独特的治理模式和文化传统，中国的预算绩效管理要走自己的道路。本文尝试回答“希克命题”，探讨预算绩效管理的中国道路。
一、 先控制，后绩效
分税制财政体制改革启动后，中国的财政收支规模快速增长，凡事预则立，不预则废，建立基本的预算控制体系势在必行。所以，2000年以来预算管理改革的首要目的是规范和控制，按照“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的要求，预算内外资金统筹平衡，无预算、不支出，拓宽财政性资金预算管理的覆盖面；实施部门预算改革，一个部门一本账，细化预算编制，建立两上两下的预算编制流程，完善公用经费定额标准，健全基本支出管理办法、项目支出管理办法，落实预算部门当家理财主体责任；完善政府收支分类体系，实施政府会计改革，夯实预算编制和收支核算的基础；建立单一账户体系，规范银行账户管理，实现财政资金配置的规范、高效；建立政府采购制度，规范政府购买行为，加强支出执行监管，加快预算执行进度；实施“八项规定”，加强党风廉政建设，加强“三公经费”管理，严控行政成本；提高财政透明度，加强人大等部门和人民群众对预算的监督问责，等等。这些措施陆续推出，预算流程不断优化，收支范围和标准更加明确，公务人员预算意识提高、预算行为更加规范，每年政府部门在预算编制、执行和审计、评价上忙忙碌碌，各级政府的预算也从幕后走到台前，从模糊变得渐渐清晰。这些努力往往不完美，甚至有些简单粗糙、不近人情，但它们大都符合国情、有生命力，在预算管理上实现了基本的标准化、规范化、流程化，建立了必要的内部控制机制，成为政府治理体系和治理能力现代化的重要前提和基础。
有了控制基础，还要有绩效。公共投入是否围绕政府的绩效目标充分聚焦重点领域重点项目？财政性资金是否全面纳入预算管理，实现了应有的绩效？这些问题在传统预算中并未得到充分的重视。预算绩效管理的目的是影响政策制定、转变政府职能和行为模式，是政府治理体系和治理能力现代化建设的基础性工作。改革之初也曾试图拿来主义，但我国有独特的政治体制、经济规模、政府间关系、行政传统，很难照搬照抄哪个国家的经验，具体措施上还得摸着石头过河，边实践、边调整，中央政府仅提出指导性意见，各级政府结合自身实际自主探索。在一系列管理性文件的指导下，各地政府在面上推进的同时，着意探索符合本地实际的具体管理模式：北京市委、市政府统筹领导预算绩效管理，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标，对规模以上所有新增政策和新增事业发展类项目开展事前评估，评估结果作为项目（政策）入库和预算安排的必备要件，探索全成本预算绩效管理模式，科学测算、全面衡量各方投入成本，合理设置预期绩效目标和监督考核指标，在预算管理中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一。广州市的探索经历了三个阶段：第一阶段聚焦“花钱必问效”，从花钱目标的计划性、花钱过程的可控性、花完钱后的效率性入手，实施了从事后绩效评价到事前预算评审、绩效目标管理、事中绩效监控等一系列探索；第二阶段强调“财政有绩效”，以预算绩效管理统揽财政管理，通过深化部门预算改革、实施项目和政策绩效评价，加强预算公开透明等措施，提高财政管理绩效；第三阶段推进“治理有绩效”，面向政府治理体系和治理能力现代化，预算绩效管理由支出项目拓展至部门整体、由事后评价延伸至预算管理全过程、由一般公共预算覆盖至全口径四本预算、由市本级为主转向市区镇三级同步发展，同时一以贯之地推进预算公开，公开四本预算的绩效目标，公开所有预算部门的部门整体和支出项目绩效目标，公开由市财政局组织的各项绩效评价结果，向市人大常委会专题报告年度财政支出绩效情况，逐步构建起“全方位、全过程、全覆盖、全公开”预算绩效管理体系。浙江省重视责任和激励机制建设，在政府预算层面，通过对政府及各部门战略和政策的梳理，加大预算与政府战略目标的整合力度；在部门预算层面，通过部门整体绩效与整体预算安排适度挂钩，建立基于预算分配的激励约束机制；在政策和项目层面，通过结果反馈整改和预算应用，形成政策和项目的调整优化机制。对国外经验的创造性转化也不乏代表，以美国联邦政府绩效评级工具PART在我国的应用为例，这个经本土化改造的工具曾先后在中央直属单位、上海市、海南省、哈尔滨市等地反复实践和改进，最后在云南省形成了“控制为主，绩效导向”的省级预算编审模式，建立了项目支出预算编审管理、预算支出标准定额管理、预算编制标准流程管理和部门预算执行监控管理“四位一体”的公共预算标准管理体系，在省本级预算上全面实施，从2011年至今，取得了良好的应用效果。无独有偶，韩国政府对PART工具的借鉴也如出一辙，其中一个举措就是建立自我评价体系，保留了定位、计划、管理、结果的基本框架，并进行了较为成功的本土化改造和应用。不同的是：韩国把PART的25个问题简化为12-13个问题，侧重结果导向的评估；我国云南省则围绕目标、计划、管理三个方面简化为7个问题，聚焦项目目标是否符合重点工作方向、实施方案是否合理可行、预算安排是否合理、项目组织实施是否科学规范等预算绩效管理最基本的要素，侧重计划与预算的整合，强调预算编制质量，审核结果与安排预算挂钩。
过去二十年，在财政相对宽松的环境下，我国各级政府几乎遍历了预算管理的各个领域，有的探索已成定式，有的浅尝辄止，有的则准备整理行囊再出发，随着2018年34号文的颁布，面向政府治理体系和治理能力现代化，一场轰轰烈烈的改革粉墨登场。这是个纲领性的文件，系统描绘了我国预算绩效管理的蓝图：全方位，即纵向一体化，在政府各层面围绕绩效目标优化配置资源；全过程，即构建管理闭环，在预算周期各环节加强激励和问责；全覆盖，即横向一体化，对财政性资金全面实施监管和问责。历史上从没有哪个国家的绩效预算改革如此意志坚定、目标远大，由国家最高领导机关发布实施意见，动员各级政府全面参与。历史上的绩效预算实践主要有四种类型：呈现型绩效预算只是在预算中呈现一些绩效信息，没有在支出和效果间建立联系；告知型绩效预算基于绩效目标和指标组织预算，尝试在预算决策和实施中使用绩效信息；管理型绩效预算使用绩效信息来改进管理和绩效，管理者对预算资金的使用有更大自由；直接型绩效预算试图用基于绩效的公式来分配预算，即用公式计算替代决策过程，难免可望而不可及。我国预算绩效管理的蓝图扎根中国大地，源于中国实践，参照又超越了这些理念和模式，是社会主义新时代的新长征。
二、 变化的形势，微妙的关系
中国的预算绩效管理改革面临以下形势：随着国力不断增强，人民群众对经济持续增长、社会繁荣稳定、政府治理水平等方面期望提高，预算要覆盖新领域，提升新境界，而基本公共服务水平的稳步提升，老龄化社会的到来，导致刚性支出在预算中的比重提高，财政空间被挤压；为防范和化解财政风险，国家严控地方政府融资，基础设施建设等方面开支的历史欠账要在一般公共预算中逐步消化，短期内激化了收支矛盾。不仅如此，经济进入新常态，近年来财政收入年增幅在6%左右，今年由于大幅度减税降费，收入的下行压力非常大，通过收入增量平衡增支需求的渐进预算模式已一去不返，基数调整在所难免，预算将面临更多矛盾和冲突，亟需用新理念、新模式、新技术回答预算的基本问题：将X元分配给项目A而非项目B的基础是什么？新时代需要新模式，虽说巧妇难为无米之炊，但现实往往是有困难，才有巧妇和意料之外、情理之中的解决方案。
全面实施预算绩效管理要处理好几个关系：第一个是政府与市场，这是最高层面的配置绩效，关乎政府治理的基本定位，这个问题解决好，从竞争性领域坚决退，向公共性领域谨慎进，自然会化解许多问题和麻烦。第二个是预算与治理，预算是治理的一个方面，只有从政府治理体系和治理能力现代化的高度谋篇布局，提升综合施政能力，协同推进各方面工作，才能更有效地实现预算绩效。第三个是问责和激励，现在强调问责，花钱必问效，无效必问责，但如果支出有绩效怎么办？适当的激励能够四两拨千斤。第四个是控制与绩效，近二十年来我们一直在强化预算控制，卓有成效，但还不理想，现在要实施预算绩效管理，预算部门得有空间和自由，外部控制放得更开，内部控制收得更紧，才可能有持续的绩效改进。
三、 预算绩效管理的中国道路
预算绩效管理的中国道路具体怎么走？我认为当前主要是四方面：
首先是控制政府规模。政府要有效，就要行于所当行，止于所不可不止。当下最重要的，就是把减税降费落到实处，把该减的都减掉、该让的全让掉，尽可能降低企业负担，促进有效需求，激发经济活力，不失时机地理顺政府和市场关系。如果政府集中用钱不如老百姓和企业分散用钱有效，就让老百姓和企业自己用，既有获得感，又有绩效，还大量减少了政府的无用功。同时，要控制政府债务规模，特别是隐形债务规模，避免盲目建设透支未来，特别要防止寅吃卯粮。否则，一手硬，一手软，不断积蓄财政风险，长期来看，绩效低，还会影响代际公平。
其次是落实预算绩效责任。谁花钱，谁负责，预算部门是预算绩效管理最可靠的责任主体，牢牢牵住这个牛鼻子，就能上传下达，实现政府、部门、项目和政策预算绩效目标和绩效管理的一体化。具体而言，一则从政府失灵的领域抽身，好钢用在刀刃上，有限资金进一步回归和聚焦公共领域，把该办的能办的事办好；二则经济社会快速转型发展过程中，各预算部门分分合合，经历了许多变化，部门职能、政策和项目交叉重叠的现象客观存在，虽然斩不断、理还乱，但说不清、道不明，就没法管，必须抽丝剥茧、条分缕析，或调整项目归口，或重塑部门职能，这个坎没法回避，必须跨越；三则围绕政府和部门规划、核心绩效目标实施政策和项目打捆，实现职能重塑、任务整合、聚焦绩效目标配置预算。唯有目标明确、责任落实、主线突出，预算绩效管理才可能扎实推进。
第三是问责和激励。绩效不好就问责，绩效好就奖励，说起来容易，做起来难：绩效低可能是暂时的，绩效低不是不努力，绩效低可能还需要增加投入；绩效高可能不长久，绩效高可能与努力与否无关，绩效高可能反而不必继续支出。理想是问责和激励并重，现实是问责多、激励少。过度问责会影响士气，导致预算部门循规蹈矩、畏首畏尾、规避风险、放弃创新；必要的激励则能激发活力，引导预算部门精益求精、锐意创新，在经济新常态下，创新可能是绩效最重要的来源，必须高度重视。预算环境复杂多变，人性微妙难以把握，失之毫厘，谬以千里，问责和激励机制不是简单的因果关系，而是综合考虑各种因素后深入细致的建构工作。
第四是透明度。政府关起门来成一统是种管理方式，可以不管春夏与秋冬，但人民群众没有感觉，何谈绩效。只有开门全面实施预算绩效管理，才能够与人民群众血脉相通，从群众中来，到群众中去，才能够真正做到全心全意为人民服务，预算绩效的目的是人民的福祉，人民有感觉才叫绩效。“道不远人，人之为道而远人，不可以为道”，一则预算绩效管理要紧紧围绕人民的福祉展开；二则预算绩效管理要推动政府治理体系和治理能力的现代化，众人拾柴火焰高，要培育治理生态，政府、人民群众、社会中介组织、媒体等方方面面都要参与进来，调动起来；三则公共部门具体干活的人有创造力，预算才可能有绩效，来自社会的压力和激励很重要，受关注的政府更容易激发生机活力。
四、路标
首先是党的领导。预算的本质是政治，预算绩效管理要讲政治，要牢牢把握正确的政治方向，要体现人民当家作主，以人民的利益和国家的富强作为根本诉求和衡量标准，惟精惟一，止于至善。
其次是创新。创新是绩效的催化剂，没有创新，就没有革命性的绩效提升。预算绩效管理是创新型国家建设中最重要的机制设计之一，原来花很多钱、费很多劲做的事儿，新技术、新机制、新模式能够用意想不到的成本和方式解决。在经济发展趋稳的形势下，创新正日益成为预算绩效管理和公共服务能级提升的关键，有望创造发展新动能，推动政府治理体系和治理能力的根本性变革。
再者是简化。少则得，多则惑，预算绩效管理要容易理解，便于操作。要定期梳理各种政策、规定、流程、指标、标准，该废的废，该并的并，该调的调。大道至简，要求少了、准了，反而有利于聚精会神干出成效。束缚过多、规定过细，实践者没有宽松的环境、明确的方向、创造的自由，天天眼光向上、疲于应付、战战兢兢，就很难有绩效。
第四是执中。极高明而道中庸，改革既要让预算部门明确责任和目标、了解规范和底线，更要让他们轻装上阵，把潜能发挥出来。预算绩效管理是提升治理绩效的新工具，对参与者而言，这个工具要能应用自如、创造价值，不能作茧自缚，成为工具的奴隶、疲于奔命、劳而无功。预算绩效管理要优化治理生态：有利于提升政府治理能力，有利于部门履职，有利于财政管理，有利于人大监督，有利于人民群众广泛参与。只有各方面都热心参与，有贡献、有收获、有效果，预算绩效管理才有生命力。
原文发表于《中国财政》2019年第24期苟燕楠：《公共预算的十个问题》，《复旦预算治理》，复旦大学公共预算与绩效评价中心，2018年10月18日，https://mp.weixin.qq.com/s/iz0fF1tR8j1bdSvBHxxiV
